200104，历史遗留的土地权属争议的处理

裁判法院：中华人民共和国最高人民法院

裁判时间：2019年3月

案号：（2019）最高法行再69号

【一审法院认为及判决】

阳江市中级人民法院（2016）粤17行初34号行政判决认为，A经联社与B渔业队争议的鱼塘，解放后被没收没有分配给农民，鱼塘的土地所有权属于国家。A经联社在一定时间范围内获得争议鱼塘的使用权和收益权，但并不改变争议鱼塘土地属国家所有的性质。1962年在原B镇人民公社管理委员会组织下，水上渔业队与原A大队签订《鱼塘评议合约》，B渔业队重新取得争议鱼塘的管理、使用和收益权，争议鱼塘长期由B渔业队管理使用，阳春市政府将使用权确定给B渔业队，符合法律规定。由于文子盎塘兼有灌溉农田的水母塘功能，阳春市政府规定文子盎塘的使用不能影响A大陂及其水渠的蓄水排灌功能，符合法律规定。大塘头经济社持有1962年《阳春县生产队土地房产所有权证》，但该证对争议鱼塘的登记没有权源依据，不符合法律规定，依法不具有证明争议鱼塘权属的法律效力。春府裁（2015）2号《阳春市政府关于阳春市B镇A村经济联合社与B镇居民委员会渔业队对鱼塘土地权属争议的处理决定书》（以下简称2号确权决定）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；阳府行复（2016）1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定）适用法律、法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回A经联社的诉讼请求。A经联社不服，提起上诉。

【二审法院认为及判决】

广东省高级人民法院（2017）粤行终1580号行政判决认为，虽然A经联社与B渔业队于1962年4月4日签订《鱼塘评议合约》，但大塘头经济社于1962年10月10日领取由原阳春县人民政府颁发的包括涉案鱼塘的《阳春县生产队土地房产所有证》，该证应当作为涉案鱼塘的权属凭证。被诉2号确权决定未查明A经联社与B渔业队签订《鱼塘评议合约》后是否实际履行该合约。B渔业队一审提交的一系列缴纳农业税的证据，不能证明上述农业税即为B渔业队从1962年起缴纳的涉案鱼塘公购粮代金。A经联社提交的组织建造涉案鱼塘相关水利设施的照片，及A村委会下属十七个经济合作社出具的《证明》，能够证明涉案鱼塘的功能及上诉人管理使用涉案鱼塘的事实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决撤销一审行政判决；撤销2号确权决定和1号复议决定，由阳春市政府重新作出行政行为。

【再审法院认为及判决】

本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。也就是说，在认定事实的过程中，法官必须在逐一审查证据、去伪存真的基础上，对证据进行综合分析判断，根据不同案件待证事实的证明标准、举证责任的承担等，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据法官的内心确认，客观准确地认定事实，而不是就个别证据的证明效力孤立地分析、判断、认定事实。

本案中，当事人各方对争议鱼塘的归属和使用事实存在争议，阳春市政府、阳江市政府和B渔业队主张，争议鱼塘自1962年4月签订《鱼塘评议合约》后，一直由其管理使用，并举出如下证据：一是1962年4月《鱼塘评议合约》，证明争议鱼塘通过协议方式划归B渔业队管理使用；二是1962年请示和26号批复，证明189亩争议鱼塘的公购粮缴纳任务转由B渔业队负担；三是从1966年开始至1980年代缴纳争议鱼塘所涉土地农业税缴款书和代金收据，证明B渔业队实际承担争议鱼塘土地的相关税费负担；四是1982年的批复，证明减免29亩鱼塘的公粮代金；五是B渔业队二审提交的自1962年至1985年为履行《鱼塘评议合约》向A经联社缴纳费用的有关凭证和票据；等等。上述证据形成证据锁链，足以证明2号确权决定认定的相关事实。A经联社否定上述事实，认为《鱼塘评议合约》签订后，因与之后发布的《六十条》等关于土地所有权应当下放到生产队的相关政策相抵触没有实施，原阳春县人民政府于1962年10月10日给大塘头经济社颁发《阳春县生产队土地房产所有证》，相关税费缴纳凭证不足以证明是对争议鱼塘缴纳的税费，A经联社通过利用争议鱼塘水利灌溉功能作用管理使用争议鱼塘。但是，《鱼塘评议合约》是双方在镇政府组织下对争议土地权属达成的协议，与《六十条》等关于土地权属清楚、原由大队管理的土地应当下放给生产队的政策规定互不相关，并不存在冲突；1962年4月双方签订《鱼塘评议合约》，将争议鱼塘交还B渔业队，10月即违背协议，给大塘头经济社颁发包括争议鱼塘土地的土地证，原阳春县人民政府的颁证行为显然权属来源事实不清，该证不足以否定《鱼塘评议合约》的效力；且1962年请示和26号批复、1982年的批复，与从1966年开始至1980年代的缴款书和代金收据，相互印证，足以证明B渔业队承担争议鱼塘土地的相关税费并对实际管理使用的事实；A经联社利用争议鱼塘水利灌溉功能，并不能证明其长期实际管理使用争议鱼塘土地的事实。比较双方证据和主张，根据优势证明标准，一审判决支持阳春市政府、阳江市政府以及B渔业队的主张，更符合行政诉讼证据采信和事实认定的基本规则。二审判决认为2号确权决定认定事实不清，缺乏证据支持，依法应予纠正。

《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定，人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二款第（一）项规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有；1962年9月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移等有关协议的，亦属于国家所有。第二十六条规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。根据上述规定，在处理土地权属争议过程中，人民政府应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。城市集体所有制单位长期使用的国有土地，依法应当将土地所有权确定为国家所有，土地使用权归该集体所有制单位。本案中，B渔业队前身B公社水上运输队，是原B镇公社吃商品粮的集体单位，属于城市集体所有制单位。争议鱼塘解放后由政府没收为国家所有。土地改革结束后，B区人民政府将鱼塘安排给B渔业队管理。1958年底，B镇公社将鱼塘调拨给公社养猪场，1961年将鱼塘交给原A大队管理。但是，1962年4月4日，在原B镇人民公社管理委员会组织下，B镇公社水上渔业队与原A大队签订《鱼塘评议合约》，明确从1962年3月31日起，将争议鱼塘交回B镇公社水上渔业队管理。之后，争议鱼塘一直由B镇公社水上渔业队管理使用，渔业队负责缴纳公粮代金、农业税。阳春市政府根据生效行政判决的要求，经调查、协调等程序，依法作出2号确权决定，将争议鱼塘所有权确定归国家，使用权确定归B渔业队，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。1号复议决定经组织各方调查、现场勘验等程序，决定维持2号确权决定，程序合法，处理结果正确，一审判决驳回A经联社的诉讼请求，依法应予支持。二审判决撤销一审判决，撤销2号确权决定和1号复议决定，适用法律错误，依法应予纠正。

综上，2号确权决定和1号复议决定事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回A经联社的诉讼请求并无不当，二审撤销一审判决证据不足，认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终1580号行政判决；二、维持阳江市中级人民法院作出的（2016）粤17行初34号行政判决。一、二审案件受理费共计100元，由广东省阳春市B镇A经济联合社承担。

本判决为终审判决。