200606，合村并居与行政诉讼主体

裁判法院：山东省临沂市中级人民法院
裁判时间：2019年6月
案号：（2019）鲁13行终102号

【一审法院认为及判决】
一审法院认为，涉案房屋所在土地原属王山头村所有，根据各原行政村“五不变”政策，即“土地不变、债权债务不变、村干部待遇不变、计划生育管理不变等”，王山头村与凌山头村、东朱车村、西朱车村合并后，涉案土地应继续为原王山头村（现王山头村民小组）所有。该涉案土地系2002年1月29日王山头村与王某某签订的承包土地合同中的土地，且在（2017）鲁1329民初2118号民事裁定中，认定临沭街道山西村作为诉讼主体主张权利不适格，裁定驳回起诉。2009年10月1日，临沭镇山西村（原王山头村）与王某某签订土地使用权出让合同，约定“2002年1月29日签订的合同作废”。该合同中也明确注明土地出让方为“原王山头村”。因王山头村民小组无公章，该合同盖有临沭镇山西村（现临沭街道山西村）的公章，并不影响王山头村民小组作为涉案土地实体意义上的所有权人。在王山头村与××山头村、××、××村合并村后，四个村的土地、债权债务仍各自独立。故四个村在合并后，应属《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国农村土地承包法》规定的村民小组。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”故本案中，王山头村民小组应为涉案土地的所有权人，临沭街道山西村与涉案土地没有直接利害关系，其作为原告提起诉讼主体不适格，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定驳回原告的起诉。

【二审法院认为及判决】
本院认为，本案涉及的争议焦点是上诉人提起的行政诉讼是否符合法定起诉条件。

人民法院审理房屋、土地登记类行政案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，从实际出发，尊重历史，面对现实。长期以来，自然村数量多、规模小、分布乱，严重影响着城镇化进程和社会主义新农村建设，为优化农村治理结构，改善农民生活环境，更好的集约土地发展农业，山东省诸多地区开展了合村并居的综合性改革举措，将若干临近的自然村或建制村统筹整合为较大的建制村，并逐步建立农村社区。合村并居，关系到历史沿革、风俗习惯、地缘关系、自然条件等因素，涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整和重组，既敏感又复杂，主要通过村民自治、政府指导、政策规定予以支持和规制。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条等的规定，合村并居并不当然意味着原村庄农民集体所有的土地权属发生改变，结合政策规定和现实需要来看，合村后，在农民集体所有的土地经依法重新登记造册、核发证书、确认所有权以前，原村庄包括农民集体所有土地在内的村级资产通常不变。本案中，上诉人作为合村后的新建制村，主张对涉案地块的所有权，但并未提供集体土地所有权证等相关证据材料，依法应当承担举证不能的不利后果。因此，上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

此外，需要特别说明的是，合村后确实发生村级资产承继的，新建制村依法应当概括的承继原自然村或建制村的权利义务，包括但不限于救济权，且不得超出。如果原自然村或建制村的诉权在起诉期限、起诉方式等方面不符合法定起诉条件，那么新建制村同样应当承继该诉权的瑕疵。就本案而言，上诉人未就在先房屋初始登记行为提起行政诉讼，径行对后续房屋转移登记行为提起行政诉讼，该起诉方式明显不符合法律规定，诚然上诉人或可重新选择合乎法律规定的起诉方式，但无法回避起诉在先房屋初始登记行为所面临的起诉期限的瑕疵问题。

综上，上诉人提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，应驳回起诉。一审法院裁定结果正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。