200809，拆迁行政诉讼的举证责任分配

裁判法院：中华人民共和国最高人民法院
裁判时间：2019年12月
案号：（2018）最高法行赔申343号

【一审法院认为及判决】
一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”A机械公司诉大溪镇政府、温岭市政府强制拆除其厂房一案中，浙江省台州市中级人民法院（2017）浙10行初85号行政判决认为，温岭市政府不是拆除行为主体，非该案适格被告，并确认大溪镇政府强制拆除A机械公司厂房的行为违法。故温岭市政府并未实施强制拆除行为，A机械公司以其为被告提起赔偿之诉属主体不当，应予驳回。涉案拆除行为如造成A机械公司合法权益损失，应由大溪镇政府承担赔偿责任。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第六十条第一款并规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉案厂房建设使用的土地为大溪镇沙岸村集体土地，但A机械公司未能提供系乡镇企业用地并经县级以上地方人民政府批准的证据。A机械公司提供的温岭市国土局大溪分局签署“情况属实”意见的《产权证明》以及大溪镇政府出具的《证明》，即使能够证明该企业用地符合当地村镇用地规划，也不能够证明A机械公司取得了用地审批并对地上的建筑物拥有合法产权。且建筑物如已取得审批则相关审批材料在主管部门均有存档，A机械公司关于审批材料在拆除过程中被压埋导致无法举证的理由不予采信。在A机械公司不能举证证明其对涉案被拆除厂房享有合法权益的情况下，其主张按照重置价对厂房损失进行赔偿的请求不能成立，不予支持。对生产设备等厂房内财物的损失情况，从在案证据看，大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除，而是在尽量保证不损毁财物的情况下分批次历时近四个月才拆除完毕。其中，双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬离，并无财物在拆除过程中被压埋。A机械公司主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据，故其该项赔偿请求亦缺乏事实根据。据此，一审法院于2017年8月15日作出（2017）浙10行赔初7号行政赔偿判决：一、驳回A机械公司对温岭市政府的起诉；二、驳回A机械公司的赔偿请求。

【二审法院认为及判决】
二审法院认为：根据审理查明的事实，温岭市政府并非涉案厂房强制拆除行为的主体，一审法院据此驳回A机械公司对其的起诉，并无不当。大溪镇政府拆除A机械公司使用的厂房的行为已被生效判决确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款的规定，A机械公司可获得赔偿的前提条件系该行为造成其合法权益的损害。本案中，A机械公司位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，且A机械公司所提供的协议书、确认函等证据亦非涉案厂房的合法产权凭证。故A机械公司诉请赔偿厂房损失4240万元，于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成A机械公司主张的生产设备、档案资料等损失700万元，故一审法院对A机械公司提出的赔偿请求均不予支持，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。A机械公司提出的上诉理由不能成立，不予支持。据此，二审法院于2017年12月12日作出（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。

【再审申请审查法院认为及裁定】
本院认为：本案系被申请人大溪镇政府的相关强制拆除行为被人民法院确认违法后由再审申请人A机械公司单独提起的行政赔偿诉讼。A机械公司请求人民法院判令赔偿其经济损失4940万元，赔偿项目主要包括厂房、生产设备以及其他档案资料等物品损失。现结合A机械公司申请再审的事实和理由，具体分析如下：

（一）关于厂房损失问题。从原审法院查明的事实看，A机械公司据以主张损失的厂房并未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记；其提供的温岭市政府、大溪镇政府以及有关土地、规划部门出具的证明材料，并非法定的、有效的土地房屋产权凭证，不能据此认定涉案厂房已转化为合法的建筑物。故A机械公司主张其厂房应按照合法房屋的标准予以赔偿，相应的事实和法律依据不足，依法难以支持。但是，从A机械公司提供的协议书、确认函、产权证明等证据材料看，涉案被拆除厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人沙岸村委会的许可，也得到了温岭市政府、大溪镇政府、大溪镇国土所等单位或部门的认可和支持。对此，A机械公司对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的“合法权益”范畴，应予保护。A机械公司基于信赖利益对涉案厂房的建设使用所作的相应投入，在有关强制行为被确认违法后依法有权获得相应的赔偿。虽然原审法院认定A机械公司提供的协议书、确认函等证据并非合法产权凭证是正确的，但未充分考虑涉案建筑物在当地特定时期和政策背景下的特殊性，对A机械公司在其信赖利益范围内的相应投入、产生的损失未予综合考量和保护，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定精神，应予纠正。

（二）关于生产设备、档案资料及其他物品损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”结合上述规定以及A机械公司诉大溪镇政府、温岭市政府强制拆除其厂房一案中法院查明的事实，本案中，A机械公司厂房内的动产损失系因大溪镇政府动用强制力量实施的拆除行为所致，并不能当然排除属于“因被告的原因导致原告无法就损害情况举证”的法定情形。本案所涉厂房在强拆前A机械公司事实上用于生产经营，是否有该公司所声称的生产设备等物品以及有何物品，在该公司提供了强拆行为存在且被法院确认违法的基础事实证据之后，行政机关需要对强拆活动相关事实作出合理释明（如现场是否制作清单、有无影像记录等），这是国务院推进执法全过程公开的硬性要求和行政程序的正当性要素。人民法院对此应在实体审查中结合案情加以核实，如果双方客观上均未能提供证据证明，有权根据《行诉解释》第四十七条第三款的规定酌定赔偿数额。本案原审期间并没有形成这方面的证据，在本院组织的听证中，A机械公司明确主张强拆当时存在生产设备等物品被埋压的情形，而大溪镇政府提供的证据，并不能证明其对屋内动产已做好规范、完整的证据保存，无法客观证明A机械公司屋内动产具体情况，故应当承担违法的不利后果。一审法院有关“大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除……双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬离，并无财物在拆除过程中被压埋的情形。原告主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据”以及二审法院有关“《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成上诉人主张的生产设备、档案资料等损失700万元，故一审法院对上诉人提出的赔偿请求均不予支持，并无不当”的表述，与行政诉讼法相关规定精神以及国务院的要求不符。原审法院笼统要求A机械公司对其损失承担举证责任并由其承担不利后果不符合法律规定，判决对厂房内动产损失不予任何赔偿明显不妥，有违常理，依法亦应予纠正。有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿是现代行政法治的基本理念与要求。人民法院在司法审查过程中，无论对行政强制行为本身，还是对该行为被确认违法之后的赔偿，都应当充分考虑警示和教育实施违法行为的侵权者，体恤和关爱被侵权人，强化对民营企业等市场主体的合法权益的司法保障，以助力法治政府建设，不断改善营商环境。

综上，A机械公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下：一、本案指令浙江省高级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。