200923，行政允诺

裁判法院：北京市第一中级人民法院
裁判时间：2019年8月
案号：（2016）京01行初1321号

【本院认为及判决】
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、被诉决定所依据的230号办法和551号通知是否合法？二、被诉决定结论是否正确和适当？三、被诉决定程序是否合法？

一、关于争议焦点一
本院认为，230号办法和551号通知均系四部委针对实施新能源汽车补贴工作制定的规范性文件，附带审查230号办法和551号通知合法性，首先要厘清新能源汽车补贴行为的性质。结合新能源汽车补贴政策的目标定位及具体实施规定来看，新能源汽车补贴行为应当界定为行政允诺。

行政允诺是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律约束力的承诺，其具有行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征。而新能源汽车补贴行为完全符合上述特征，具体分析如下：
第一，新能源汽车补贴行为具有行政性。从230号办法和551号通知的描述可知，新能源汽车补贴政策的目标定位于加快汽车产业技术进步，着力培育战略性新兴产业，推进节能减排，促进大气污染治理。政府实施新能源汽车补贴行为是为了实现上述行政管理目标，该行为具有明显的行政性。
第二，新能源汽车补贴行为具有单方性。其以行政机关单方面的意思表示而成立，类似于一种单方承诺，无须相对人的同意。
第三，新能源汽车补贴行为具有授益性。从230号办法和551号通知的内容来看，行政机关要依据政策规定向符合条件的新能源汽车生产企业拨付补助资金，实行年初预拨、年度清算，任何符合条件的生产企业均可获得补助，从中获益。
第四，新能源汽车补贴行为不具有强制性。新能源汽车补贴政策仅对行政机关具有拘束力，对相对人不具有强制性。行政机关实施新能源汽车补贴政策，并不强制要求任何一个相对人作出相应的行为，而仅仅是发出的一种邀请，引导、鼓励和请求相对人为一定行为，并以给予相应的“报酬”作为对价。
第五，新能源汽车补贴行为具有一定自由裁量性。新能源汽车属于新兴产业，目前并无关于新能源汽车补贴的相关法律规定。是否实施新能源汽车补贴政策以及如何实施，均由相关行政机关研究确定，其属于行政自由裁量权的范围。

综合上述分析可知，新能源汽车补贴行为完全符合行政允诺的特征，应当界定为行政允诺，其秉持的是协商、激励、引导的理念，是政府以一种非强制性的行政行为方式，有效促进行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合，体现了行政的民主、文明、宽容与高效，能够有效应对经济社会的高速发展，对构建和谐的行政管理关系发挥了积极作用。

关于230号办法和551号通知的合法性，可从法律优先和法律保留两个原则进行审查。所谓法律优先，指的是一切行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律，这一原则适用于一切行政活动。法律保留，是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，即行政行为不仅需要组织法依据，同时还必须有行为法依据。一般认为，仅有侵益性行政行为需要同时具有组织法依据和行为法依据，而授益性行政行为则只要求有组织法依据，并不一定要求有行为法依据。如上所述，新能源汽车补贴行为属于行政允诺，系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。
考虑到目前尚无相关的法律对新能源汽车补贴事项作出规定，新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定230号办法和551号通知，其中经过严格的论证程序并经国务院同意，而且就被诉决定所援引的230号办法第八条、第十六条和551号通知第二条的规定而言，其内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，不违反法律优先原则，也具有法律保留原则所要求的组织法依据，应当认定为合法有效。因此，对于原告针对230号办法和551号通知合法性提出的异议主张，本院不予支持。

二、关于争议焦点二
本院认为，被诉决定结论是否正确和适当需要考量两个方面的因素：一是被告认定事实是否准确，即被告认定原告虚假申报补贴车辆的数量是否准确；二是被告的处理结论与原告的虚假申报行为情节是否相适应。
关于原告虚假申报补贴车辆的具体数量，生效刑事判决书已经认定原告2015年实际生产、交付车辆数量为194辆，其依据的是杨某统计的梁某某交车记录，同时考虑到吴某某证言中提到有些车没有签订交接单的情况，从有利于被告人的角度依法认定，该认定数字与证人李某的证言和记录、2016年4月25日财政部检查报告等其他证据中提到的数字大致相当。此外，根据买车客户的证言和销售合同等书证,原告2015年新能源汽车绝大部分销售合同均签订于11月、12月，按照正常生产周期和上牌流程，这些车辆无法在2015年12月31日前达到申报条件所要求的存在注册登记信息，该情况与原告于2015年12月集中进货零部件，集中上牌的客观事实相符。由上可知，法院在相关刑事案件中认定的194辆系结合案件证据及当事人陈述、证人证言作出的推定，已经最大限度地考虑被告人的权利保护，原告提出的生产、交付数量缺乏事实根据，本院不予采纳。

关于处理结论的适当性，根据上述事实认定可知，被告认定的原告2015年生产、交付161辆新能源汽车，与生效刑事判决书的认定的194辆略有出入，但无论采用哪个数字，均远远小于原告的申报数量，即上述数量差异并不影响原告骗取新能源汽车补贴行为情节的认定。在虚假申报过程中，原告采用了编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证记录，伪造销售账目，涂改、编造生产记录，上传虚假合格证，违规办理机动车行驶证等一系列违法手段，多次虚假申报，骗补中央财政补贴，数额特别巨大，而且相关的组织者和实施者之后均被判处诈骗罪并追究刑事责任。基于原告上述虚假申报行为的恶劣程度，被告决定对原告停止执行中央财政补助政策，对原告2015年度销售的全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的2015年中央财政补助资金4532万元，上述处理结论具有合理性，能够与原告虚假申报行为的情节相适应。综上，原告对于被诉决定处理结论提出的异议理由不能成立，本院不予支持。

三、关于争议焦点三
本院认为，被诉决定程序的合法性审查主要集中在以下四个方面：1.送达《财政检查征求意见函》时的签字人杨某某并非检查组成员，该程序是否违法；2.原告陈述申辩的时间是4月24日，被告于次日作出《财政检查报告》，该程序是否违法；3.处理决定的落款日期是2016年9月13日，而其于9月8日即在官网上向社会公告处理决定内容，该程序是否违法；4.被告在作出被诉决定前是否应当举行听证。

关于《财政检查征求意见函》的送达，参照《财政检查工作办法》第七条之规定，财政部门组织开展财政检查应当组成检查组，并指定检查组组长。检查组实行组长负责制。本案中，针对原告的检查组系由被告指派青海专员办工作人员组成，组长为赵某某。该检查组就其在检查中发现原告存在的问题制作了《财政检查征求意见函》，并向原告送达以征求其反馈意见。杨某某虽然不是该检查组成员，但其也是被告青海专员办的工作人员，其接受组长赵某某的委托向原告送达《财政检查征求意见函》，且被告提交的送达回证上加盖有“财政部驻青海专员办”公章，原告的工作人员也在受送达人栏签字，上述送达行为能够代表检查组的意见。虽在程序上不够严谨，但尚不构成违法。而且，原告当时已经接收该意见函并及时作出反馈意见，上述情节并未影响到原告陈述、申辩权的行使，故对于原告对此提出的异议，本院不予支持。

关于检查组作出《财政检查报告》的时间问题，根据被告提交的证据显示，检查组在作出《财政检查报告》的同时，还制作了《检查组对被检查人意见或说明的认定意见》，说明了检查组针对原告反馈意见的认定。此外，参照《财政检查工作办法》中关于检查流程的规定可知，检查组的检查行为属于财政部作出财政处理决定前的过程性行为，检查组向被告提交《财政检查报告》时，还需一并提交财政检查工作底稿等材料，被告还要针对《财政检查报告》及相关材料进行研究论证，之后才会作出处理决定。即便检查组工作存在瑕疵，未能针对原告的反馈意见进行审查，被告在作出处理决定之前，仍然还会对包括原告反馈意见在内的检查材料进行审查。就本案而言，被告在作出被诉决定前确已收到检查组发出的征求意见函和原告的反馈意见，并于近5个月后才作出处理决定，有充分时间考虑原告的反馈意见。而且，通过被告提交的证据可知，被告事实上也指定其职能部门对检查组提供的《财政检查报告》等材料进行复核。综上，对于原告针对检查组作出《财政检查报告》时间提出的异议理由，本院不予支持。

关于被告通报日期早于被诉决定落款日期的问题，本院认为，通报本身属于被告对外作出的意思表示，应认为被告在通报之日即已作出处理决定，但尚未向原告送达。直至该处理决定向原告送达时，方才对原告生效。因此，通报日期早于被诉决定落款日期的问题不能得出被告在作出处理决定之前即已公布处理决定内容之结论，其仅仅影响到被诉决定何时对原告生效。因此，对于原告提出的该项异议理由，本院不予支持。
此外，关于听证的问题，因被诉决定并非行政处罚，更不构成行政处罚法所规定的必须举行听证的情形，故被告在作出被诉决定前未举行听证不违反法律的强制性规定，不构成程序违法。

综上，原告针对被诉决定所提诉讼理由均不能成立，对其提出的要求撤销被诉决定等诉讼请求，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告A公司的诉讼请求。