221214，物权法定与不动产登记

裁判法院：苏州市姑苏区人民法院
裁判时间：2020年11月
案号：（2018）苏0508行初214号

【法院认为及判决】
本案争议的焦点主要有三个方面：1、本案2017年的登记行为是合并换证还是一个新的变更登记行为，是否可诉；2、涉案不动产登记附记事项是否合法；3、原告的行政赔偿请求应否支持。
原告认为：一、2016年和2017年登记的性质和关系问题：两次不动产登记都属于登记机关对不动产的行政登记行为，只是2016年的行政登记行为侧重在对地下商业的分割问题，由于相应土地不能分割导致这一次登记没有最终完成，仅仅制作了不动产登记的证明；同时由于在2016年6月27日不动产登记职能转移，由住房和城乡建设局转移至国土资源局，在2016年12月份，因原登记部门没有完成登记，故原告再次向有登记权力的机关申请不动产登记。在2017年3月份，具体办理了不动产登记的申请手续，最终由本案被告否定了2016年原住建局的分割登记办法将6000多平方米的商业用房登记在一张产权证上。这两次登记都属于行政机关的不动产登记行为，作为行政登记行为，职权都必须是基于法律的授权，遵循职权法定原则，不管是2016年登记证明还是2017年被告发放给原告的不动产登记权证上对原告不动产物权的限制条款都属于超越法定职权，是不合法的行政行为。二、被告在不动产权证书上加注了不允许二手房买卖，如果二手房买卖必须经过花桥管委会同意的条款，没有向法庭提交有效的事实证据和法律依据来证实其行为的合法性，被告限制物权的行为是不合法的行政行为，侵犯原告财产所有权。理由：1、行政登记在法律上的定义是指行政机关为实现行政管理目的，按照法律、法规、规章的规定依照相对人申请，对涉及人身或财产权予以书面记载的行为。《不动产登记暂行条例》中明确，不动产登记机构将不动产权利归属和其他法定事项记载在不动产权证上。《不动产登记暂行条例》及其实施细则、《物权法》对登记机关的职责权限范围均有规定，但没有授权登记机关限制不动产物权。本案被告在登记中擅自在不动产登记簿及证书上作出限制物权的规定，于法无据。2、被告是基于两个事实：其一2016年登记时有了这样的限制，故据此在2017年承接了这一限制性规定。前后两次的登记行为均无权对物权作出限制，不能基于前一个错误对后一个错误进行辩解。其二被告依据的是原告的承诺。原告确实有过不对外销售的承诺，但该承诺是基于花桥管委会不合理的限制，该限制违反了依法行政和保护产权等相关政策及规定。原告在此基础上作出的民事承诺有设立、变更、转移和消灭的过程，受民事私法的保护。政府机关依据民事承诺在行政行为过程中对物权进行限制，这是属于两种完全不同的法律关系，不能成为其行政行为合法性的抗辩理由。三、关于行政赔偿问题。被告限制流通的不仅是本案地下商业空间，更波及整个XX商业中心的三万多平方米的房产。被告滥用行政权力，限制流通致使原告无法进行交易，从而造成了因产权不完整带来的评估上的低价以及原告融资上的困境。原告根本无法销售，备案、网签均无法进行。原告的资金缺口无法弥补只能通过借贷的途径（高利贷）加以解决，高昂的利息不断产生。被告的行为造成了原告的损失，因而原告基于损失要求被告赔偿的诉请合情合理。综上，原告主张有事实依据和法律依据。
被告认为：一、在不动产统一登记之前，存在一手房的初始登记，在不动产统一登记后，统一实行首次登记，不再是初始登记。首次登记包含了原房屋初始登记及土地分割表两项内容。涉案不动产在昆山市实行不动产统一登记前申请了房屋的初始登记，但没有土地分割表。在2017年经原告申请，办理了房屋及土地的合并换证，属于首次登记，不是变更登记。因此次登记行为是建立在2015、2016年两次登记行为基础上，故保留了该两次登记中记载的备注信息，仍保持了原有的限制信息。二、2013年、2015年以及2016年原告向被告申请办证并提交情况说明对涉案不动产的限制内容进行了确认，且房屋初始登记证中记载了相关限制信息，根据原告申请办理本次一本产权证时，被告无权对记载的限制信息内容进行更正。《不动产登记暂行条例》第十条规定，不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿，除依法予以更正外，不得修改登记事项。再次，在增加涉案地下空间时，各方对地下空间的价值进行了评估并作为补交土地出让金的依据。评估时就已经设定了不对外销售的限制信息，因此评估价较低，从而原告补交的土地出让金也较低。原告不能在享受了自己确认的限制信息所带来的利益后又单方出尔反尔。最后，苏州市对于土地的分割转让实行的是许可制度，被告的行为符合相关规定。三、原告提交的证据并不能证明损失的真实性以及与被告行为的因果关系。
本院认为：涉案XX商业中心地下室商业部分的2015年国有土地使用权登记及2016年房屋所有权登记均是独立且已完成的登记行为；因登记部门不同等原因，房屋及其所占土地的登记存在不一致，即房屋分成43份进行所有权登记，土地使用权按1份使用权登记，土地使用权证附记栏注明不得对外分割销售，每份房屋所有权登记证明附记栏注明不得对外销售等内容。而涉案的2017年不动产权属登记，系将上述房屋所有权与土地使用权合并登记，且将43套房屋归并成1份进行所有权登记，附记栏注明不得对外销售等内容，未记载不得对外分割销售的内容。涉案2017年不动产权属登记并非是简单的对2015年、2016年两次发证的合并换证，还涉及权利状态、附记事项的不同等变化，应属于变更登记，该变更登记对原告权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。
根据《物权法》的规定，物权是权利人对该特定物享有直接支配和排他的权利，物权的种类和内容由法律规定。不动产登记是不动产登记机构将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。《不动产登记暂行条例》第八条对不动产登记簿的记载事项已作出明确规定，登记中任何涉及对不动产的权利限制、提示的事项均必须有法律依据。本案中，被告于2017年作出的涉案不动产登记的附记内容“不得对外销售。如需进行二手房转让，必须先行征得花桥管委会同意”系对该原告物权的限制，不属于《不动产登记暂行条例》第八条规定的应当登记的涉及不动产权利限制的事项范围，该附记记载行为缺乏法律依据。
基于对行政行为全面审查原则，人民法院在审理不涉及权利主体变动的行政变更登记诉讼案件中，有权对原登记行为中的错误登记事项一并审查并予以纠正。至于原告与行政机关之间关于涉案不动产处置的约定、承诺，应通过其他途径依法处理。
行政赔偿适用于因行政行为违法或无效等造成权利人直接损失的情形。本案原告主张的行政赔偿认为是基于涉案不动产登记中附记内容违法，限制其销售而导致其向相关企业、单位借款所产生的利息与同期银行贷款利息的差额。本院认为，涉案不动产登记中限制的仅是不得销售，但不影响其出租、抵押等权利，原告仍可进行相应利用、处分，且原告所称上述损失与涉案登记行为并无直接的因果关系。

综上，本案被告所作的涉案不动产变更登记的附记记载事项缺乏法律依据，依法应予撤销。原告要求行政赔偿无事实、法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告昆山市国土资源局于2017年4月6日作出的苏XX**昆山市不动产权第XXXXXXX号《不动产权证书》附注栏中“不得对外销售。如需进行二手房转让，必须先行征得花桥管委会同意”的内容。
二、驳回原告A公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告昆山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。