220123，婚姻登记无效行政诉讼

裁判法院：江苏省南通经济技术开发区人民法院
裁判时间：2020年8月
案号：（2020）苏0691行初325号

【法院认为及判决】
本院认为，各方当事人对本案的基本事实不持异议。根据各方当事人的诉辩意见，基于人民法院审理行政案件的需要，本案的审理主要涉及以下四个方面的问题：一是原告的起诉是否符合法定起诉条件；二是生效离婚判决是否影响本案审理；三是案涉结婚登记行为的合法性评判；四是本案裁判方式的选择。
一、关于原告的起诉是否符合法定起诉条件的问题
主要涉及对行政起诉期限的理解，以及无效行政行为起诉条件的把握。
基于法的安定性的考虑，诉讼法上设置了起诉期限规则。权利受到损害可以请求救济，应当在法定的期限内提出救济的请求，法律不保护“沉睡的权利”。但是，有损害必有救济却是权利保障的基本原则，对于可能存在重大明显违法情形、持续损害当事人权利的行政行为，其所带来的违反基本法律秩序的所谓“安定性”，是不值得裁判保护的。此时，不但行政机关负有纠正的义务，审判机关也应当基于保护受损权利的考量，受理当事人的救济请求。
如果诉讼是为了解决实体法上的权利争议，那么当实体法上的权利未得到满足时，依据诉讼程序获得满足的权能则被视为该实体权利的一项内容，进而实现权利。本案原告起诉虽然逾越起诉期限，但仍属于需要司法予以救济的特殊情形。被诉结婚登记行为作出于2005年7月，原告尚某在15年之后提起诉讼，形式上确已超过法定起诉期限。但本案特殊性在于，结婚登记行为具有人身效力指向，且影响效力始终处于存续状态。依其效力，原告尚某属于“已经登记结婚后又离婚”的女士，无论在社会一般观念、社会评价还是法律评价上，这与“未经登记结婚”的效果完全不同。名誉是人格权益的重要内容，受到法律的严格保护，在原告确有证据证明在完全不知情时被错误冒名登记结婚、致其法律上婚姻关系混乱、婚姻自主权受到侵犯，以及严重损及名誉权前提下，如仅以超过起诉期限拒绝对行政行为合法性审查，难以体现司法对公民权利进行保护和对违法行政行为进行监督的立法宗旨。在法律适用的价值位阶上，对公民权利保障和促进依法行政，均高于对客观行政法律秩序的维持。因而，对持续发生法律效力的行政行为，确有可能严重侵犯公民权利的，审判机关可以作为起诉期限制度的例外，为当事人提供必要的救济机会。
本院注意到，修改后的《行政诉讼法》规定了行政行为无效制度，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第一百六十二条还规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起无效确认之诉，人民法院不予立案。”无效行政行为属当然无效、自始无效，一般认为不受起诉期限的限制。同时，基于审判资源和当事人诉讼成本等考虑，现阶段人民法院还难以概无例外受理无效确认之诉。因而，《解释》规定了对2015年5月1日以前作出的行政行为提起无效确认之诉的，原则上不予立案。但是，并不是因为《行政诉讼法》及《解释》作出了规定，才存在无效行政行为；相反，正是由于行政行为无效对客观法律秩序、以及对行政相对人、相关人的合法权益侵损更为严重，法律才加以严格规制。在充分尊重当事人诉权的前提下，为了确保行政行为的合法性，人民法院根据《行政诉讼法》和行政实体法律规范，应当对行政行为合法性实施严格审查，而在当事人诉请的审判形式与判决内容不一致时，判决内容若能包含当事人诉请，就不会发生诉判分离的问题。所以，对当事人诉请撤销行政行为，而经审查属于无效情形的，人民法院有权依法确认行政行为无效。这也意味着，为了防止公民基本权利因无效行政行为的“存续”而持续受到侵害，应当正确理解和适用《解释》的上述规定。当事人诉请撤销行政行为，而行政行为可能存在无效情形的，人民法院不宜仅以行政行为作出于2015年5月1日之前而排除受理。因此，本案原告尚某请求撤销案涉结婚登记行为，人民法院经审查认为行政行为可能存在无效情形的，仍应继续审理，而不能机械适用上述规定不予立案或者驳回起诉。
二、关于生效离婚判决是否影响本案审理的问题
行政法与民法分属不同的法律体系，前者贯彻依法行政原则，后者更强调意思自治。对于结婚登记行为的效力，依循行政法原则和民法原则分别加以判断，由于关注和体现的基本价值不同，可能存在重大差异。区别于不动产登记等财产权利登记行为，结婚登记的对象是自然人，确认的是夫妻（人身）法律关系形成与存续这一法律事实，双方嗣后因感情破裂等原因离婚，并不表明当时的结婚登记错误，也无需撤销原登记行为，而仅需作出离婚登记即可。在法律行为效力上，离婚判决或者离婚登记行为生效后，产生向后废止原结婚登记行为存续力的法律后果，但不同时产生向前撤销原结婚登记效力的法律后果。因此，离婚判决或者离婚登记行为本身，并不当然证明原结婚登记行为合法或者违法，有效或者无效。民事生效离婚判决在行政诉讼中，也不当然具有证明原结婚登记行为合法的拘束效力，而要结合该判决所依据的事实和法律，以及行政诉讼中查明的案件事实，综合作出判断。
本案中，（2010）东栟民初字第0420号民事判决虽裁判“沈某与尚某离婚”，但并没有审查原结婚登记行为之合法性，而是将该行为合法性作为民事判决的当然前提，认为“原、被告经婚姻登记，其婚姻关系合法有效”；对于判决离婚的主要原因，也非查明原告尚某系被他人冒名登记结婚，而是认为“夫妻间互不尽权利义务，双方分居已满两年，夫妻感情彻底破裂”。结合本院查明的事实，原告尚某系被他人冒名与第三人沈某结婚，即第三人沈某登记结婚的对象并非原告尚某本人，而是另有他人。在此前提下，民事判决所审查的事实，主要是第三人沈某与冒名“尚某”之女形成婚姻关系的事实，而非与本案原告尚某结婚的事实；民事判决认定“双方婚姻关系合法有效”以及“夫妻感情彻底破裂”，仅是认为第三人沈某与冒名结婚女子之间的“婚姻关系合法有效”“夫妻感情已彻底破裂”，而非第三人沈某与原告尚某之间的“婚姻关系合法有效”“夫妻感情已彻底破裂”。在此前提下，民事判决对本案原告尚某并不发生拘束效力，也不能作为本案行政诉讼的事实依据和法律上理由。因此，生效离婚判决并不影响本院对结婚登记行政行为的合法性审查和评判。
三、关于案涉婚姻登记行为的合法性评判问题
婚姻登记是由婚姻登记机关依据《婚姻登记条例》等规定，实施的对婚姻关系予以确认和记载的行为，旨在为婚姻关系提供公共信用。夫妻双方形成婚姻法律关系及形成民法上其他与之密切相关的人身权、财产权法律后果，均以法律上登记结婚之日为起算时点。在具体登记程序上，《中华人民共和国婚姻法》第八条规定，结婚男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。《婚姻登记条例》第四条、第五条规定，结婚男女双方应当共同到一方常住户口所在地婚姻登记机关进行登记，并提供本人户口簿、身份证证件和证明等材料。第七条规定，婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查；对符合条件的当场予以登记，发给结婚证；对不符合条件的则不予登记。上述规定，既体现国家尊重和保障当事人缔结婚姻的意思自主，同时也表明结婚登记机关确认婚姻关系的形成和对外发生法律效力，仍需经过必要行政程序、尽到审慎审查义务。本案根据庭审调查，沈某及亲属均辩认所登记结婚的女士“尚某”并非本案原告尚某，系由他人冒用原告尚某姓名、身份与第三人沈某登记结婚。因原告尚某当时并不具有与第三人沈某缔结婚姻的意思表示，行政机关也没有严格依照法定程序和注意事项作出案涉婚姻登记行为，以致结婚登记的对象明显错误，结婚登记的内容客观上也不可能予以实现，并严重侵犯了原告尚某的婚姻自由权和名誉权。《行政诉讼法》第七十五条将“重大且明显违法”作为认定行政行为无效的标准，《解释》第九十九条进一步规定，“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施、以及其他重大且明显违法的情形”，均属于上述“重大且明显违法”。由于案涉结婚登记行为在内容和效果上符合“重大且明显违法”标准，依法即应当确认无效。
对明显违法且严重损害他人合法权益的行为，行政机关依法应当及时、主动纠错，以体现“有权必有责、违法须担责”的依法行政原则。对于未依职权主动纠错的行政行为，经行政相对人、相关人申请，行政机关也应本着实事求是、认真负责的态度，尽快启动调查和纠错程序，最大程度减少权利人损失。对此，《江苏省行政程序规定》第一百零三条即规定：“行政机关行政程序行为违法的，行政机关应当依职权或依申请自行纠正。”遗憾的是，虽然本案行政违法重大且明显，但经当事人申请后，行政机关仍不予主动纠错，并以“撤销婚姻登记只限于婚姻当事人受胁迫的情形，除受胁迫的结婚之外，以任何理由请求宣告婚姻无效或撤销婚姻的，婚姻登记机关均不予受理”为由，放任违法行政行为存续。显然，无论是被冒名登记的婚姻，还是受胁迫缔结的婚姻，均违反了当事人的意愿，其对当事人婚姻自主权、名誉权的损害程度是相当的，并不能机械地认为只有后者才属于应当纠错的情形。法律以抽象规则调整繁杂的社会生活，执法者当有举一反三、举重以明轻的解释和适用法律的能力，而不能僵化执行法律。在适用法律条文的字面含义，将明显违背社会生活常识、明显损害人民群众合法权益情况下，更应当结合个案，对法律作出合目的性解释，以充分贯彻依法行政要求，体现法律的正当性。
四、关于本案裁判方式选择的问题
为贯彻“行政机关依法行使职权”这一立法目的，原则上人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，不受原告起诉请求的限制，尤其对行政行为属于可撤销还是无效等法律适用问题，人民法院具有专属判断权，可以依职权进行转换。对此，《解释》第九十四条第一款即规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”本案虽然原告尚某诉请撤销该行政行为，但前述裁判理由已载明案涉婚姻登记行为依法属于无效行政行为情形，即依法应当确认该行政行为无效，以体现对违法行政行为依法纠错的彻底性。
案涉婚姻登记行为与答复行为具有牵连关系，在婚姻登记作为原处分行为被确认为无效行政行为前提下，案涉答复由于是被告如东县民政局针对原告尚某申请纠错的拒绝决定，为了体现法律评价的一致性，案涉答复行为依法应当予以撤销。在具体法律适用上，撤销案涉答复行为亦符合《行政诉讼法》第七十条有关“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的”规定精神。同时，考虑到案涉结婚登记行为被确认无效后，判决行政机关根据当事人的申请重新履行自我纠错义务已无必要，因此，本案无须再行判决被告如东县民政局对该行为自行撤销或者废止。
结合民政部门婚姻登记信息系统婚姻信息存储实际，本案如仅判决确认无效婚姻登记行为和撤销案涉答复行为，原告尚某与第三人沈某的结婚信息在系统中仍将予以保留，即仍不能实现恢复原告尚某名誉权这一法律效果，不能彻底解决行政争议。结合《行政诉讼法》第七十六条有关“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”规定精神，被告如东县民政局还应当采取必要补救措施，一并删除对原告尚某的错误婚姻登记信息，以确保将违法行政行为对当事人的负面影响降至最低限度。

综上，案涉结婚登记行为存在重大且明显违法情形，依法应当受理并确认无效；被告如东县民政局在此基础上所作答复适用法律错误，依法应予撤销；被告如东县民政局同时还应当对造成的不利后果采取补救措施，以保障和恢复原告尚某的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第七十条第一项、第二项、第七十五条、第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，判决如下：
一、撤销被告如东县民政局于2020年4月7日作出的《关于尚某信访事项的答复》；
二、确认被告如东县民政局于2005年7月19日作出的原告尚某与第三人沈某结婚登记行为无效；
三、被告如东县民政局于本判决生效之日起六十日内对原告尚某的错误婚姻登记信息采取删除的补救措施。
案件受理费人民币50元，由被告如东县民政局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）

〖法律依据〗
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。

第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
　　第九十四条 公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。
　　公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。