220213，《常务会议纪要》行政诉讼

裁判法院：浙江省高级人民法院
裁判时间：2020年12月
案号：（2020）浙行终1145号

【一审法院认为及判决】
原审法院认为：一、浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1613号行政裁定书已经明确，案涉《常务会议纪要》第七项决定事项对原告A公司的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。被告临海市人民政府关于原告的起诉不符合法定条件的辩称，该院不予支持。二、关于《常务会议纪要》第七项决定事项是否合法，有无侵犯原告的生产经营权益。该院认为，原告A公司的生产经营权益是基于其于2018年11月29日与临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。根据该合同书约定，处置餐厨垃圾量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主。服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。然而从原告2019年3月6日向临海市综合行政执行局提交的《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》看，原告其时已难以按照合同约定的标准量处置相应的餐厨垃圾。在原告无力处置的情况下，被告临海市人民政府通过会议纪要确定启动新的餐厨垃圾处理项目并无不当。原告认为第七项决定事项侵犯其续签合同的优先权，对此该院认为，优先权的行使应以同等条件为前提。原告与临海市综合行政执法局签订的合同书中约定“处置量按20吨/日标准”、“主城区5个街道餐厨垃圾为主”，与第七项决定事项中“日均处理能力为100吨”、“全市餐厨垃圾”，日处置量和处置范围均不属同等条件。原告认为该决定事项侵犯其优先权的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告A公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告A公司负担。

【二审法院认为及判决】
本院认为，本案系上诉人A公司不服被上诉人临海市人民政府作出的〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定而提起的诉讼，故本案的审查事项是该决定事项的合法性。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，现就本案的争议焦点评析如下：
一、临海市人民政府作出被诉决定事项是否具有职权依据。
《浙江省餐厨垃圾管理办法》第四条规定：“市、县（市、区）人民政府应当加强对餐厨垃圾管理工作的领导和组织协调，将餐厨垃圾管理工作纳入政府工作范围。”第六条规定：“市、县（市）人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划等，将餐厨垃圾处理纳入环境卫生专项规划，统筹安排餐厨垃圾收运、处置设施的布局、用地和规模。市、县（市、区）人民政府应当按照环境卫生专项规划和国家、省有关规定，组织建设餐厨垃圾收运、处置设施和运行体系。”第七条第二款规定：“市、县（市、区）人民政府可以通过购买服务、与社会资本合作等方式，推进餐厨垃圾收运、处置设施建设和运营。”据此，临海市人民政府具有组织领导辖区内餐厨垃圾管理工作的职权依据，有权依法作出被诉决定事项。
二、以单一来源采购方式购买案涉餐厨垃圾收运处置服务是否符合法律规定。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项、第五十三条规定，实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”第八条规定，市政公用事业特许经营项目，应当向社会发布公开招标条件，通过公开招标，择优选择特许经营授予对象，并向社会公示中标结果。《浙江省餐厨垃圾管理办法》第八条规定：“从事餐厨垃圾收运、处置活动应当具备相应的条件。市容环卫行政主管部门通过招标、特许经营等方式确定餐厨垃圾收运企业、餐厨垃圾处置企业，并与其签订餐厨垃圾收运、处置经营服务协议。”据此，案涉餐厨垃圾收运处置项目的投资者或者经营者，应依法采取公开招标的市场竞争机制确定。单一来源采购是《中华人民共和国政府采购法》所规定的非招标采购方式之一，该法第三十一条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”本案中，临海市人民政府未提供证据证明采取单一来源采购方式向B公司购买餐厨垃圾收运处置服务符合上述三个条件其中之一，其未经公开招标程序，径行确定B公司为临海全市餐厨垃圾收运处置服务的投资者和经营者，不符合法律规定。
三、被诉决定事项是否侵犯了A公司基于在先合同享有的生产经营权益和信赖利益。
被诉决定事项中关于餐厨垃圾的处理工艺、日处置量、处置范围虽然不同于A公司和临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，但被诉决定事项系在该合同服务期内作出，且明显涵盖了该合同的服务内容，本院已生效的（2019）浙行终1613号行政裁定亦明确认定“案涉《常务会议纪要》议定事项……与上诉人（指A公司）之前签订尚有效的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的合同利益明显冲突……”。关于临海市人民政府作出该具有利益冲突的决定事项，是否侵犯了A公司依据在先合同享有的生产经营权益和信赖利益问题。临海市人民政府主张被诉决定事项是在A公司未按约履行合同，且于2019年3月6日向临海市综合行政执法局书面提出暂停运行申请的背景下出台的，之后A公司仍未按照合同的约定进行餐厨垃圾处置，特别是在2019年8月10日台风以后到目前为止完全停止了生产经营行为。本院认为：其一，被诉决定事项的合法性应以作出时是否具备事实和法律依据为判断标准，A公司在此之后是否按约履行合同与被诉决定事项的合法性并无关联。其二，依据案涉合同，A公司对临海市餐厨垃圾收运处置行业的经营权仅限于主城区5个街道，临海市人民政府在不侵犯A公司在先合同权益的情况下，有权统筹安排其辖区范围内餐厨垃圾收运处置设施和运行体系。A公司与临海市综合行政执法局签订的合同也并不产生限制其他企业参与临海市餐厨垃圾收运处置行业竞争的效力。其三，餐厨垃圾的收运处置既要符合环保要求又具有很强的时效性，如不能及时有效进行收运处置将极大地影响城市市容、环境卫生和公众健康等公共利益，因此，在现有的餐厨垃圾收运处置设施和运行体系无法正常运作的情况下，市、县人民政府基于其自身的职责，应当做好组织协调工作，及时采取有效措施或制定相应的预案。本案中，在A公司于2019年3月主动向临海市综合行政执法局申请暂停运行并擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾的情况下，临海市人民政府作出被诉决定事项可以认为确系事出有因。但A公司提出的暂停运行申请并未获得准许，临海市综合行政执法局明确要求A公司继续履行合同义务，此后A公司虽然存在擅自停止部分收运处置服务的违约行为，但从2019年3月、4月的收运处置量和服务费的支付情况看，双方均未停止履行合同。根据生效判决的认定，在被诉决定事项作出之前，A公司对餐厨垃圾的实际日处置量未违反合同约定，临海市综合行政执法局亦未作出解除合同的决定。在案涉合同效力未被否定且合同双方仍实际履行的情况下，临海市人民政府决定将包括A公司处置范围内的餐厨垃圾，向其他企业采购收运处置服务，并更改了工艺类型，侵犯了A公司依据在先合同产生的生产经营权益。其四，案涉合同关于“服务期为合同签订之日起2年。如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与A公司续签合同”的约定，使A公司对于合同服务期满后行政机关继续在合同约定的服务范围内使用黑水虻生物技术开展餐厨垃圾处置以及双方继续合作产生了合理预期，形成了依法应予保护的信赖利益。被诉决定事项的内容隐含了不再与A公司合作的意思表示，侵犯了其信赖利益。

综上，临海市人民政府作出被诉决定事项侵犯了A公司依据在先合同享有的生产经营权益和信赖利益，且决定以单一来源采购方式购买案涉购买餐厨垃圾收运处置服务不符合法律规定，依法本应撤销。但被诉决定事项所涉临海市餐厨垃圾收运处置设施的布局和建设方案事关公共利益，且客观上A公司自2019年8月至案涉合同约定的服务期届满前均未恢复生产经营，导致案涉合同约定范围内的餐厨垃圾主要依靠传统的焚烧方式由临海市B环保能源有限公司的垃圾焚烧发电厂进行焚烧，而该公司在垃圾焚烧发电厂旁新建的餐厨垃圾处理项目亦已基本完工，撤销被诉决定事项会对社会公共利益造成重大损害，据此，应确认被诉决定事项违法。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。A公司认为由此造成损失的，可以依法寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销浙江省台州市中级人民法院（2020）浙10行初3号行政判决；
二、确认被上诉人临海市人民政府于2019年4月28日作出的〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人临海市人民政府负担。
本判决为终审判决。

〖法律依据〗
《中华人民共和国行政许可法》
第十二条　下列事项可以设定行政许可：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
　
第五十三条　实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。
行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。
行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

《中华人民共和国政府采购法》
第三十一条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：
　　（一）只能从唯一供应商处采购的；
　　（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
　　（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。