230213，土地出让合同纠纷

裁判法院：中华人民共和国最高人民法院
裁判时间：2020年12月
案号：（2020）最高法民再230号

【一审法院认为及判决】
一审法院认为：
A公司与芷江自然资源局所签的《出让合同》系双方当事人真实意思表示，内容未违反法律的强制性规定，合法有效。A公司依约在合同生效时已取得案涉46373平方米国有建设用地使用权的购买权，且由芷江县政府于2008年8月28日向A公司颁发上述出让宗地中的16666平方米（25亩）部分的国有土地使用权证［芷国（2008）第89-26号］，A公司已依法取得相应国有土地使用权。A公司对案涉土地的国有土地使用权的购买权依法应予保护。
A公司在依约交付第一期600万元土地出让金后，有权依约视拆迁安置进度分期交付剩余土地出让金；同时，芷江自然资源局应当依约承担在2007年12月底前完成拆迁及向A公司交付全部46373平方米土地的义务。芷江自然资源局以A公司未缴纳土地出让价款、未取得国有土地使用权，土地规划调整、土地拆迁成本过高和土地出让市场价格上升等提出的抗辩理由缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。另A公司一直未交纳剩余出让土地价款，双方均有一定过错。因芷江自然资源局未按约向A公司交付土地，并将A公司享有购买权的土地出让给B公司显然违约，致使A公司客观上难以在剩余取得土地使用权的14.04亩土地上，完成原整体规划建设项目，A公司竞买土地、开发建设房地产的合同目的已无法实现。故A公司要求解除其已取得国有土地使用权证［芷国（2008）第89-26号］中14.04亩部分的《出让合同》，并返还土地出让金365.04万元的诉讼请求，符合法律规定，予以支持。但B公司系通过公开竞买方式合法取得案涉土地的使用权，亦系善意取得，故不应承担民事责任。但该部分的民事赔偿责任是由于芷江自然资源局未在2007年12月底前完成拆迁、向A公司交付全部46373平方米土地，并在案涉《出让合同》未解除、A公司享有案涉土地使用权的购买权情况下，另行将案涉土地出让给B公司用于“红岸1945•中国芷江和平文化主题公园”项目的开发建设，芷江自然资源局有一定过错。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十三条之规定，A公司有权要求芷江自然资源局返还已支付的14.04亩土地的出让金365.04万元（14.04亩×26万元=365.04万元），并有权要求芷江自然资源局赔偿由此而造成A公司的其他相应损失。在审理过程中，一审法院根据A公司的申请，依法委托E公司和F公司，分别对案涉土地的商业、住宅用地国有出让建设用地使用权市场价格，案涉土地于2017年7月18日交付开发可实现利润分别进行鉴定。经E公司、F公司出具的鉴定报告确认，2017年9月7日案涉39096.67平方米土地，单价为1703元/平方米，总价为6658.16万元。2007年9月28日，A公司受让案涉土地的价格为26万元/亩。因芷江自然资源局未依约交地及“一地二卖”给A公司造成的土地增值损失已达3689.87万元（6658.16万元－1808.56万元－44.605亩×26万元）。F公司出具的评估报告确认案涉土地交付开发可实现利润为195090460元。该二份鉴定报告系对案涉土地市场价值的评估及可实现的利润一种预测，并非A公司已经实际产生的损失，故该二份鉴定报告的数据一审法院不予采信。根据案件的具体情况，综合A公司已实际出现的损失，酌定由芷江自然资源局赔偿A公司经济损失：1.A公司已取得土地使用权证的14.04亩土地，现已由芷江自然资源局已经出让给B公司开发建设，按B公司竞买均价（109.19万元和111.55万元相加除以2）110.37万元/亩计算即1549.5948万元；2.A公司已取得出让土地购买权，由于芷江自然资源局一直未按约做好征拆安置工作，出让土地一直未交付，A公司亦未支付土地出让金，亦未办理土地使用权证，现由B公司竞买后，已在该出让土地开发建设的44.6亩，按B公司竞买均价110.37万元/亩计算即4922.502万元；减去A公司按合同约定，每亩26万元应支付出让金即1159.6万元，即44.6亩溢价款计3748.184万元。该项损失，结合本案的具体情况及过错责任，酌定由A公司自负60%的损失，芷江自然资源局承担40%的赔偿责任计1499.2736万元；上述A公司的损失中已经包括了芷江自然资源局将案涉土地出让给B公司后，所获得的全部差额利润。因此，A公司主张要求芷江自然资源局另行再承担上述损失的资金占用利息和开发可得部分利润，无法律依据，一审法院不予支持。案涉土地的征拆工作系芷江自然资源局的合同义务，芷江自然资源局提出的未进行征迁的29708平方米系集体土地出让，《出让合同》无效的理由不能成立，一审法院依法不予采信。

综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第四十四条、第九十四条第四项、第九十七条、第一百一十三条、第一百二十条之规定，作出(2017)湘12民初118号民事判决（以下简称一审判决）：一、A公司与芷江自然资源局于2007年9月28日所签《出让合同》予以解除；二、由芷江自然资源局在判决生效之日起十日内退还A公司土地出让金365.04万元；三、由芷江自然资源局在判决生效之日起十日内赔偿A公司（已取得土地使用权证14.04亩土地，芷江自然资源局又出让给B公司）的经济损失1549.5948万元；四、由芷江自然资源局在判决生效之日起十日内赔偿A公司（A公司已取得购买权，芷江自然资源局又出让给B公司的44.6亩土地溢价款3748.184万元，按40%计算）经济损失1499.2736万元；五、驳回A公司的其他诉讼请求。案件受理费521852元，由芷江自然资源局负担212500元，由A公司负担309352元。

【二审法院认为及判决】
二审法院经审理认为：
（一）本案中，各方当事人对于C公司对案涉土地成功摘牌并与芷江自然资源局签订《成交确认书》后，在未与芷江自然资源局签订最终《出让合同》前，通过签订《中标权转让协议》方式将中标权转移给A公司的事实均无异议，只是对于该《中标权转让协议》及A公司与芷江自然资源局签订的《出让合同》效力问题各执己见。二审法院认为，1.本案所涉及的法律关系性质为国有建设用地使用权出让合同关系，案由应为国有建设用地使用权出让合同纠纷。对于国有建设用地使用权出让行为，我国相关法律、行政法规、部门规章等均进行了规定。1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。2009年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。第十九条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。第一百三十八条第一款规定，采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。除了以上法律和行政法规规定外，国土部还颁布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，对国有建设用地使用权出让的程序作出了详细的规定，明确了出让人可根据出让土地性质和用途对竞买人竞买资格设置条件，适格的竞买人依照法定程序竞买土地成功的，出让人应当与竞得人签订成交确认书，并在限定时间内签订出让合同。根据以上法律、行政法规及部门规章的规定，国有建设用地使用权出让作为土地一级市场的交易方式，涉及国计民生和社会公共利益，需经特定的程序予以实施，包括出让土地的规划和转性、出让金的缴纳及使用、出让人的主体资格的确认、受让人主体资格的选定等均有严格的要求，该程序起于国有土地的整体出让规划，止于竞买人与国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。实际上，竞买人与国土部门签订《成交确认书》并享有能够顺利签订最后的《国有建设用地使用权出让合同》的资格时，其竞得人身份是基于其适格的竞买人资格并经过严格的竞买程序而取得，故该种既得的中标权、签约权具有专属性，不能再让与他人。2.C公司通过挂牌出让国有建设用地使用权程序与芷江自然资源局签订《成交确认书》，此时其虽未与芷江自然资源局签订最终的《国有建设用地使用权出让合同》，但《成交确认书》对C公司及芷江自然资源局仍具有法律上的约束力，竞得人应当按照《成交确认书》约定的时间与出让人签订国有土地使用权出让合同，而C公司违反合同约定，放弃与芷江自然资源局签订国有土地使用权出让合同，直接将中标权转让给没有竞买资格的A公司，这种行为实际上属于放弃竞得宗地的行为，将导致案涉土地重新以招拍挂方式出让，重新确定适格的竞买人，同时还应承担缔约过失责任。而C公司与A公司系两个独立的企业法人，C公司将中标权转让给A公司，不同于竞得土地使用权后再组建新公司进行开发建设，也不同于通过股权流转或增资扩股的方式进行开发建设，不属于土地出让结果的具体落实，该转让行为实际上达到了土地使用权出让的目的，并逃避了土地二级市场依法转让所应当缴纳的税费。综上，C公司与A公司签订《中标权转让协议》转让中标权的行为客观上扰乱了招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，使这一程序形同虚设，若认可该种行为的法律效力，将不利于促进和保障我国房地产市场健康有序的发展。同时，这种转让中标权行为逃避了土地二级市场依法转让所应当缴纳的税费，损害了国家利益和社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效条件，案涉《中标权转让协议》应当认定为无效合同。因《中标权转让协议》无效，《出让合同》则失去了合法的来源和基础，亦应认定为无效合同。
（二）案涉《中标权转让协议》《出让合同》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”合同无效后仅存在返还及赔偿直接损失问题，故一审判决认定合同应当解除及可得利益损失错误，对于支持芷江自然资源局退还A公司土地出让金365.04万元正确。A公司二审主张芷江自然资源局应以365.04万元为基数，从2007年2月12日起按年利率6%向其支付资金占用费。二审法院认为，对于合同无效，A公司与芷江自然资源局均有过错，芷江自然资源局作为国有土地管理的专门机关，默许中标权转让行为，并与中标权受让人A公司签订《出让合同》，应承担主要责任。由于《出让合同》无效，芷江自然资源局占有A公司土地出让金365.04万元失去合法基础，A公司交纳该款项后，其资金被占用的损失客观存在，芷江自然资源局作为资金实际占用方应当承担赔偿责任，故芷江自然资源局应以365.04万元为基数，自2007年2月12日该款项支付之日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至支付完毕之日止赔偿A公司资金占用损失。

综上所述，二审法院认为A公司、芷江自然资源局的上诉请求部分成立,依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款、第一百三十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条、第十二条、第十三条、第十九条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，作出二审判决：一、撤销一审判决；二、C公司与A公司于2007年2月25日签订的《中标权转让协议》及A公司与芷江自然资源局于2007年9月28日签订的《出让合同》无效；三、由芷江自然资源局于判决生效之日起十日内退还A公司土地出让金365.04万元及资金占用费（以365.04万为基数，自2007年2月12日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至支付完毕之日止）；四、驳回A公司的其他诉讼请求。一审案件受理费521852元，由芷江自然资源局负担21852元，由A公司负担500000元；二审案件受理费292044元，由芷江自然资源局负担12044元，由A公司负担280000元。

【再审法院认为及判决】
本院再审认为，本案是建设用地使用权合同纠纷再审案件，根据当事人再审阶段的诉辩主张,本案审理的焦点问题是：（一）案涉《出让合同》的效力问题；（二）14.04亩土地部分对应的《出让合同》是否应解除的问题；（三）芷江自然资源局的违约责任问题。
（一）关于案涉《出让合同》的效力问题
案涉《出让合同》是双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定，损害社会公共利益以及恶意串通损害国家或第三人利益情形，应当认定有效。具体理由如下：
其一，2007年2月12日，C公司作为竞买人按公开挂牌出让程序依法成为案涉土地的竞得人。经芷江县委、县政府同意，C公司与A公司签订《中标权转让协议》，约定因C公司的法定代表人徐某娟为A公司的股东，自愿将案涉土地的挂牌中标权无偿转让给A公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与A公司签订《芷东新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认由A公司取得案涉土地使用权。2007年9月28日，A公司与芷江自然资源局签订《出让合同》，约定将案涉69.56亩（46737平方米）国有土地使用权转让给A公司。因此，芷江自然资源局辩称其从未同意和追认C公司转让案涉土地竞得权，与事实不符。2008年8月28日，芷江县政府向A公司颁发其中25亩（16666平方米）的国有土地使用权证。其中的10.96亩土地已经由A公司开发完毕。芷江自然资源局在履行合同过程中，直至2016年12月31日作出《闲置土地调查通知书》时也从未对由A公司代替C公司签订《出让合同》提出异议。芷江自然资源局在2015年将案涉44.56亩土地使用权另行公开拍卖出让，本案应诉过程中才主张C公司与A公司恶意串通取得案涉土地竞得权，没有事实依据，本院不予支持。
其二，2007年2月12日，C公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权，2007年2月25日与A公司签订《中标权转让协议》。根据当时施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”前述法律规定并未禁止土地使用权可以以协议方式进行出让。此外，C公司已依法通过参加公开挂牌出让程序取得案涉土地使用权的竞得权，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条的规定，申请人可以组建新公司与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。本案中，A公司虽然不是C公司组建的新公司，但C公司与A公司的实际控制人均为徐某娟，在芷江县委、县政府知情且同意的情形下，由A公司作为土地使用权受让人签订案涉《出让合同》，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。
其三，A公司代替C公司与芷江自然资源局签订案涉《出让合同》，征得了芷江县委、县政府的同意，没有证据证明A公司与C公司存在恶意串通逃避税费的故意。即便C公司和A公司之间签订《中标权转让协议》，可能存在违反税收征管法律规定的情形，也应由税收征管部门予以查处，不能因此否认A公司与自然资源局之间自愿签订的案涉《出让合同》的效力。
综上，二审判决认定《出让合同》无效，适用法律错误，本院予以纠正。此外，A公司提起本案诉讼未就其与C公司之间《中标权转让协议》的效力提出诉讼请求，二审法院亦未追加C公司作为案件当事人，二审判决第二项判决C公司与A公司之间签订的《中标权转让协议》无效，超出了本案诉讼请求，本院一并予以纠正。
（二）关于14.04亩土地部分对应的《出让合同》是否应解除的问题
A公司主张其虽然已经领取了25亩土地的使用权证，但芷江自然资源局至今未交付其中的14.04亩土地，且该14.04亩土地上尚有未拆除的电力设备，芷江自然资源局另行出让44.6亩土地也导致其无法进行整体开发，芷江自然资源局构成根本违约，该部分土地对应的《出让合同》应当解除。本院认为，A公司的上述主张不能成立，具体理由如下：
其一，根据本案查明的事实，《出让合同》第五条约定：“出让人（芷江自然资源局）同意在2007年12月31日前将出让宗地交付给受让人（A公司），出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（三）款规定的土地条件：……（三）现状土地交付。”从合同约定来看，双方约定芷江自然资源局按照现状土地条件交付，并无拆除地上设施的合同义务。因此，即便14.04亩土地上仍有未拆除的电力设备，A公司以此为由，主张对方根本违约，也没有合同依据。
其二，2008年8月28日，芷江县政府向A公司颁发出让宗地中25亩的国有土地使用权证，其中包括A公司已开发建设的10.96亩以及A公司主张解除合同的14.04亩土地。芷江自然资源局主张其与A公司未签署过土地交付文件，但土地已实际交付，该主张与10.96亩土地已经实际开发的事实能够相印证。A公司主张案涉14.04亩土地尚未交付，但未提供相反证据予以证明，也没有提交证据证明存在无法开发利用该地块的权利障碍，该公司关于尚未向其交付该地块的主张证据不足，本院不予支持。
其三，《出让合同》项下共69.56亩土地的用途为商住综合用地，即A公司与芷江自然资源局签订《出让合同》的目的为投资开发土地以获取投资收益。10.96亩土地已由A公司开发完毕，44.56亩土地使用权已由B公司取得。至于剩余14.04亩土地，A公司主张芷江自然资源局另行出让44.6亩土地导致其无法进行整体开发，无法实现合同目的，但A公司并未提供证据证明存在不能单独开发14.04亩土地的客观原因。
综上，A公司主张解除14.04亩土地对应的《出让合同》，理据不足，本院不予支持。A公司以其对14.04亩土地对应的《出让合同》享有解除权为由，请求芷江自然资源局返还14.04亩土地对应的出让金365.04万元并承担相应违约责任的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。A公司起诉时仅主张解除14.04亩土地对应的《出让合同》，一审判决解除全部《出让合同》有误，超出了A公司诉讼请求范围，本院予以纠正。
（三）关于芷江自然资源局的违约责任问题
本案中，芷江自然资源局在未依法解除《出让合同》前，即将案涉《出让合同》项下的44.56亩土地出让给B公司，另行出让之后才向A公司发送《关于解除未付价款部分国有土地使用权出让合同的通知》，要求解除44.56亩土地对应的《出让合同》，违反合同约定。A公司同意解除该部分土地对应的《出让合同》，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，其有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”根据原审查明的事实，芷江自然资源局另行出让44.56亩土地的均价为110.37万元/亩，A公司取得案涉土地的单价为26万元/亩，各方对此均未提出异议，则芷江自然资源局另行出让44.56亩土地的溢价收益约为3759.53万元[（110.37万元/亩-26万元/亩）×44.56亩]，此属合同履行后可获利益范畴。A公司至今未交纳44.56亩土地的出让金，亦没有取得国有土地使用权证和进行开发建设。一审法院结合本案的具体情况以及过错程度，酌定芷江自然资源局按获得利益40%的范围承担违约赔偿责任，并无不当，本院予以维持。故，芷江自然资源局对于解除44.56亩土地部分对应的《出让合同》，应向A公司赔偿损失为1503.81万元（3759.53万元×40%）。该部分损失在未经法院确定时，赔偿责任的履行期限并不确定，利息计算缺少起算时间的依据。A公司主张芷江自然资源局赔偿该部分损失自起诉之日起相应的利息，没有法律依据，本院不予支持。

综上所述，A公司的再审请求部分成立。一、二审判决均存在适用法律错误、超出诉讼请求的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项规定，判决如下:
一、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘民终280号民事判决;
二、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2017）湘民初118号民事判决；
三、芷江侗族自治县自然资源局于本判决生效之日起十日内向A公司赔偿损失1503.81万元;
四、驳回A公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决所指定的期间履行给付金钱义务,应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费521852元，由芷江侗族自治县自然资源局负担112029元，由A公司负担409823元；二审案件受理费292044元，由芷江侗族自治县自然资源局负担112029元，由A公司负担180015元。