240425，行政处罚的比例原则

裁判法院：山东省济南市中级人民法院
裁判时间：2021年4月
案号：（2021）鲁01行终102号

【一审法院认为及判决】
一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三条规定“民用航空安全保卫工作实行统一管理、分工负责的原则。民用航空公安机关（以下简称民航公安机关）负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十六条规定“……民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。……”根据上述规定，被告机场公安分局具备作出被诉行政处罚决定书的职权。关于涉案行政处罚决定书作出程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”本案中，原告认为其到派出所接受询问后被当场处罚，被告未履行事先告知义务，且自询问结束到处罚决定告知并送达之间间隔时间仅为22分钟，不可能完成正常的审核流程，存在程序违法的情形。一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第三十七条规定“违法事实确凿，且具有下列情形之一的，人民警察可以当场作出处罚决定，有违禁品的，可以当场收缴：（一）对违反治安管理行为人或者道路交通违法行为人处二百元以下罚款或者警告的；（二）出入境边防检查机关对违反出境入境管理行为人处五百元以下罚款或者警告的；（三）对有其他违法行为的个人处五十元以下罚款或者警告、对单位处一千元以下罚款或者警告的；（四）法律规定可以当场处罚的其他情形。涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，不适用当场处罚。”第三十八条规定“当场处罚，应当按照下列程序实施：（一）向违法行为人表明执法身份；（二）收集证据；（三）口头告知违法行为人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知违法行为人依法享有的陈述权和申辩权；（四）充分听取违法行为人的陈述和申辩。违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（五）填写当场处罚决定书并当场交付被处罚人；（六）当场收缴罚款的，同时填写罚款收据，交付被处罚人；未当场收缴罚款的，应当告知被处罚人在规定期限内到指定的银行缴纳罚款。”上述规定是公安机关关于当场处罚的适用条件以及实施程序，本案被诉行政处罚决定书虽在当天制作并送达原告，但并非当场处罚的情形。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；……”第一百六十七条规定“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。……”本案中，被告已经通过笔录形式向原告告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时也告知原告享有陈述和申辩的权利，原告也在笔录中作出明确意见表示，因此被告作出涉案行政处罚决定书的程序符合法律规定。
关于被告作出的行政处罚是否合理的问题。原告认为被告处罚依据的事实是认定原告违法携带了禁运物品，针对携带行为进行处罚并无法律依据，且原告行为情节极为轻微，并没有造成危害后果，依法应不予处罚。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第五条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。行政机关进行行政处罚具有一定的自由裁量权，即在法律许可的情况下，在作为、不作为、怎样作为等方面进行权衡确定，并在方法、种类、幅度、结果、程序、适用法律等诸多细节上进行选择的权力。人民法院在对行政机关作出的行政处罚行为进行审查时，对其自由裁量权进行适度的合理性审查，是行政诉讼的合法性审查制度的应有之义。而判断行政处罚是否保持在适度、必要的合理限度之内，需要借助比例原则，这要求行政机关在行使自由裁量权时必须选择相对成本最小的执法手段，选择对行政相对人最小侵害的方式，从而使行政执法的成本与执法收益相一致。行政机关作出的处罚决定应针对影响的程度，责令行政相对人采取相应的措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受较小比例的侵害，如此，有利于维护行政机关的公信力，实现执法效果与社会效果的统一。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第十一条规定“机场控制区应当根据安全保卫的需要，划定为候机隔离区、行李分检装卸区、航空器活动区和维修区、货物存放区等，并分别设置安全防护设施和明显标志。”第二十七条规定“安全检查人员应当查验旅客客票、身份证件和登机牌，使用仪器或者手工对旅客及其行李物品进行安全检查，必要时可以从严检查。已经安全检查的旅客应当在候机隔离区等待登机。”通过上述规定可知，候机隔离区属于机场控制区，只有通过安全检查的旅客才能进入候机隔离区等待登机。本案中根据被告制作的两份询问笔录可以反映出原告系在进行安检时被查出携带电子点烟器，原告尚未通过安检进入候机隔离区，未对航空秩序及安全产生干扰，被告应坚持教育与处罚相结合的原则作出相应处理。《中华人民共和国民用航空法》第一百〇一条规定“公共航空运输企业运输危险品，应当遵守国家有关规定。禁止以非危险品品名托运危险品。禁止旅客随身携带危险品乘坐民用航空器。除因执行公务并按照国家规定经过批准外，禁止旅客携带枪支、管制刀具乘坐民用航空器。禁止违反国务院民用航空主管部门的规定将危险品作为行李托运。危险品品名由国务院民用航空主管部门规定并公布。”根据中国民用航空局关于发布《民航旅客禁止随身携带和托运物品目录》和《民航旅客限制随身携带或托运物品目录》的公告记载“……对随身携带或者托运属于国家法律法规规定的危险品、违禁品和管制物品的旅客，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对在随身携带或者托运物品中故意隐匿除国家法律法规规定以外属于民航禁止、限制运输物品的旅客，构成扰乱秩序行为的，由公安机关依法处理。……”《民航旅客禁止随身携带和托运物品目录》规定:“一、枪支等武器（包括主要零部件）……二、爆炸或者燃烧物质和装置……三、管制器具……四、危险物品……五、其他物品。其他能够造成人身伤害或者对航空安全和运输秩序构成较大危害的物品，主要包括:……（二）火种(包括各类点火装置)，如打火机、火柴、点烟器、镁棒(打火石)。……六、国家法律、行政法规、规章规定的其他禁止运输的物品。”《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三十二条规定“除国务院另有规定的外，乘坐民用航空器的，禁止随身携带或者交运下列物品：（一）枪支、弹药、军械、警械；（二）管制刀具；（三）易燃、易爆、有毒、腐蚀性、放射性物品；（四）国家规定的其他禁运物品。”本案中，被告查明“王某将一个黑色电子点烟器放在钱包中，将钱包放在男士挎包中，欲通过安检……”的事实显示，原告所携带的物品为电子点烟器。点烟器在《民航旅客禁止随身携带和托运物品目录》中属于第五类其他物品的范围，而并非第四类规定的危险物品范围。原告王某作为一般社会大众，对于枪支、刀具、爆炸物品及易燃液体等一般意义上的危险物品不能携带具有简单的鉴别能力，但对于随着技术革新而产生的包括电子点烟器在内的各类点火装置能否随身携带登机并不具有辩识能力和注意义务。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，根据被告制作的笔录显示，原告王某不知晓是否可携带电子点烟器乘坐航空器，因而并不具有主观恶意，其积极配合调查并能够认识到携带电子点烟器乘坐航空器的危害性，对其所携带的电子点烟器予以收缴亦未造成严重社会后果，属于情节轻微，危害程度不大。在这种情况下，被告对其作出罚款1000元的行政处罚，与行政处罚法规定的过罚相当原则不完全符合，具有不合理性，应予撤销。另，一审法院着重强调指出：携带《民航旅客禁止随身携带和托运物品目录》中规定物品乘坐航空器，毫无疑问是对自己及公众生命财产安全的一种漠视，是被《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三十二条明确禁止的违法行为。对此类违法行为，一审法院从根本上不予认可，并坚决支持民航管理部门依照民航法律法规依法严格予以规制。综上，被诉行政处罚决定存在不合理性，应予撤销。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，被诉行政处罚决定存在不合理性，应予撤销，被诉复议决定予以维持不当，故应一并撤销。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告山东省公安厅机场公安局直属分局作出的鲁机场直公（候派）行罚决字[2019]140号《行政处罚决定书》；二、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2019]465号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告山东省公安厅机场公安局直属分局负担。

【二审法院认为及判决】
本院认为：当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）第十六条第三款规定:“民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。”机场公安分局作为设立在济南遥墙机场，负责遥墙机场治安管理的公安机关,对发生在遥墙机场的本起案件依法具有管辖权。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第(二)项规定:“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”机场公安分局系由山东省公安厅设立的派出机构，山东省人民政府依法具有对本案进行行政复议的法定职责。
本案的争议焦点在于上诉人机场公安分局作出的鲁机场直公（候派）行罚决字[2019]140号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，处罚幅度是否适当。
关于认定事实是否清楚的问题。《民航旅客禁止随身携带和托运物品目录》规定:“……五、其他物品。其他能够造成人身伤害或者对航空安全和运输秩序构成较大危害的物品，主要包括:……（二）火种(包括各类点火装置)，如打火机、火柴、点烟器、镁棒(打火石)。……”本案中，被上诉人王某作为有乘坐航空器旅行经历的成年人，对于打火机、点烟器应具有足够的辨识能力；在机场设置有醒目警示标识的情况下，其在进入安检区后主动交出打火机，足可表明其对于打火机等火种对航空安全的危害性具有足够的认知能力。但其不仅未向机场安检人员主动出示或自行处置点烟器，反而将点烟器存放在较为隐蔽的黑色钱包内，超出了吸烟人的正常生活习惯，且在进入安检区时亦未主动出示该点烟器，足可认定存在藏匿的主观故意。这与公安机关向其询问时其所作“……考虑着坐飞机去上海落地后抽烟方便，就把电子点烟器放到我的钱包里了……所以本来是想试试的，更没想到我的这种行为触犯法律，十分后悔……”的陈述相印证。据此，上诉人认定被上诉人藏匿民航旅客禁止随身携带的物品,有携带禁运物品的直接故意,符合社会公众的通常认知。上诉人据此认定上诉人构成携带禁运物品的违法行为,认定事实清楚,本院予以支持。
关于适用法律、法规是否正确的问题。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第三十二条规定：“除国务院另有规定的外，乘坐民用航空器的，禁止随身携带或者交运下列物品：……（四）国家规定的其他禁运物品。”第三十五条规定：“违反本条例的有关规定，由民航公安机关按照下列规定予以处罚：……（三）违反本条例第三十条第二款、第三十二条的规定，尚未构成犯罪的，可以处以5000元以下罚款、没收或者扣留非法携带的物品。”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）第一百九十四条第一款规定：“对在办理行政案件中查获的下列物品应当依法收缴：……（七）法律、法规规定可以收缴的其他非法财物。”本案中，被上诉人存在携带禁运物品的违法行为，对于机场管理秩序及公众安全带来重大安全隐患，应当依法予以处罚。上诉人上述规定，决定对被上诉人处罚款1000元并收缴点烟器，适用法律、法规正确。
关于行政处罚程序是否合法的问题。上诉人根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）第六十一条、第六十九条、第七十一条、第一百六十七条相关规定，在2019年6月26日案发当天，接警后即依法开展工作，在办案场所对被上诉人进行询问，询问查证时间未超过8小时，且办案民警向上诉人提供了必要的饮水和休息时间。作出行政处罚决定前，上诉人履行了内部报批程序且告知了被上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时也告知被上诉人享有陈述和申辩的权利，被上诉人也在笔录中作出明确意见表示不提出陈述和申辩，并签字确认。因此上诉人作出涉案行政处罚决定书的程序符合法律规定，并无不当。
需要指出的是，一审法院适用比例原则，认定上诉人所作处罚与《中华人民共和国行政处罚法》规定的过罚相当原则不完全符合，具有不合理性，应予撤销。本院认为，依照修改前的《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，行政机关实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，符合比例原则。行政合法性原则和合理性原则是行政法的基本原则，比例原则是行政合理性原则的重要内容，该原则要求行政机关在作出行政处罚时，应当坚持过罚相当，但并非要求行政机关对违法行为不予追究。法律面前人人平等，任何公民都应遵守国家法律的规定，一切违法行为都应依法予以追究。本案中，如前所述，被上诉人违法行为事实清楚，证据确凿，依法应当受到相应行政处罚。上诉人依法在处罚幅度内对其予以行政处罚，程序合法，过罚得当，并不违反比例原则。故一审法院认定上诉人被诉行政处罚决定存在不合理性，并予以撤销，系适用法律不当，本院予以纠正。
本院申明：安全是民航事业发展的生命线，民航安全工作事关人民群众生命财产安全，必须始终把安全作为头等大事来抓。认真开展机场安检工作、排查整治安全隐患、依法打击危害民航安全的违法行为是把安全责任落实到岗，确保民航安全运行平稳可控的重要条件，也是机场管理部门、公安机关的法定职责。人民法院审理行政案件以事实为依据，以法律为准绳，兼顾国法、天理、人情，以公正裁判树立行为规则，维护社会公平正义，充分发挥司法的教育、评价、指引、规范功能。办理本案过程中，法庭了解到，有极少数航空旅客为了自身方便，通过各种隐蔽方式违规携带打火机、点烟器等火种试图通过安检登机，对航空安全带来极大威胁。对该类违法行为，机场管理部门应加强防控，并加大对广大民航旅客的安全教育；公安机关应严格执法，依法履责。同时，本案亦提醒社会公众，在日常工作、生活、学习过程中，应加强法律学习，增强法治观念和规则意识，学法、知法、懂法、守法，不触碰法律红线，共同维护良好的社会秩序。

综上，上诉人山东省公安厅机场公安局直属分局的上诉理由成立，应予支持。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市历下区人民法院(2020)鲁0102行初198号行政判决；
二、驳回被上诉人王某的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人王某负担。
本判决为终审判决。

【法律依据】
《中华人民共和国行政处罚法》
第五条　行政处罚遵循公正、公开的原则。
　　设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
　　对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。