190914，行政行为的守信原则

裁判法院：中华人民共和国最高人民法院

裁判时间：2018年12月

案号：（2018）最高法行再201号

【原一审法院认为及判决】

百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决认为，桂发（1989）21号广西壮族自治区党委、自治区人民政府《关于认真清查干部职工违法违纪违章建私房的通知》（以下简称21号清房通知）规定，对干部职工违法违章、以权谋私建私房的行为，属于1987年1月1日以后建的，按《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定处理。覃某1夫妇买卖土地行为发生在1989年，应适用1988年已经修改的《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定，乐业县政府适用1987年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）款的规定，判决撤销乐业县政府向乐业县国土资源局（以下简称乐业县国土局）下发的乐政函（2015）143号《关于撤销<覃某1、黄某非法转让土地案件后续问题的批复>的函》（以下简称143号函）。乐业县政府不服，提起上诉。

【原二审法院认为及判决】

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决认为，143号函实质上是驳回覃某1夫妇核发国有土地使用证的请求，两人与143号函有利害关系，具有原告资格。覃某1夫妇购买的土地是农村集体土地，属非法买卖土地的行为。1986年和1988年《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第四十七条对于非法买卖土地及其责任的规定基本一致；1998年和2004年《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第七十三条的内容相同。修法前、后相关内容无实质性变更。一审判决以适用法律错误为由撤销143号函，理由不充分，应予纠正。覃某1夫妇申请核发国有土地使用证，缺乏法律或者政策依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审判决，改判驳回覃某1夫妇的诉讼请求。

【再审法院认为及判决】

本院经审查认为，国务院发布的国发（2014）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回”翻烧饼”。撤销已经生效的行政决定，必须要遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。本案中，覃某1、覃某2两户人家于1989年非法购买土地、建房居住至今。1991年，乐业县政府作出75号决定，没收涉案土地和房屋后，将土地和房屋作价返还给覃某2，覃某2缴纳相关费用，合法占有、使用涉案土地、房屋。1992年，乐业县政府以同乐镇政府越权审批用地、建房等理由撤销75号决定，相关部门未对覃某2建私房问题重新做出处理。乐业县政府相关职能部门未退回覃某2已经缴纳的款项，覃某2也未腾退土地、房屋。至2009年乐业县政府职能部门又对占有使用同一块土地的覃某1夫妇进行调查处理，覃某1分两次缴纳违法占地罚款16073.17元。之后，乐业县国土局对覃某1夫妇作出88号处罚决定，没收地上房屋和附属设施。88号处罚决定被复议决定撤销后，乐业县政府重新作出29号处罚决定，再次没收覃某1夫妇在涉案土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。本次行政处罚后，乐业县政府作出71号批复，同意将没收的土地、房屋作价返还给覃某1等人。然而，乐业县政府接着又作出143号函，撤销71号批复。从上述处理过程看，在本案违法买卖土地建私房行为发生后的数十年期间，乐业县政府及其相关职能部门几经处理，反反复复，出尔反尔，对历史遗留问题的处理，严重违背诚实守信的原则。同时，71号批复仅仅是对被依法没收的土地和建筑物处理方式作出的批复，并未否定没收行政处罚行为的合法性。然而，被诉143号函却以”根据土地管理法第四十七条和21号通知规定，对违法买卖土地的，应当没收在买卖土地上新建的建筑物和其他设施”为由，撤销71号批复。上述撤销理由与71号批复内容不具有关联性，实质上乐业县政府作出143号函，没有任何事实和法律根据。且，作出对当事人不利行政处理，未听取利害关系人覃某1等人的陈述、申辩意见，违反正当程序原则。对于历史遗留的违法买卖土地建私房行为，依法作出没收建筑物和土地的行政处罚决定后，考虑到被处罚人已经实际在被没收的土地和房屋上居住生活几十年的事实，从尊重历史，符合现实的原则出发，71号批复同意将收归国家所有的土地和房产作价处理再卖给被处罚人，符合对历史遗留问题处理的基本原则，该批复不违反法律、法规的明确规定，合法有效。

应当指出的是，没收涉案土地房屋后，通过作价方式由覃某1夫妇回购涉案房屋土地，并不能改变涉案土地、房屋系覃某1、覃某2兄弟两户共同使用的事实。如果覃某1、覃某2兄弟两户对回购的土地、房屋产权存在争议，应当在尊重历史、结合双方实际使用现状，以及各自对土地、房屋的实际投入的事实，友好协商解决产权纠纷，协商不成则依法通过民事诉讼等法定途径解决。

综上，143号函撤销71号批复，事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应当判决予以撤销。二审判决驳回覃某1夫妇的诉讼请求，适用法律、法规错误，依法应予纠正。一审判决撤销143号函结果正确，但适用法律不妥，一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决和广西壮族自治区百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决；

二、撤销乐业县政府作出的乐政函（2015）143号《关于撤销<覃某1、黄某非法转让土地案件后续问题的批复>的函》，恢复乐业县政府作出的乐政函（2015）71号《关于覃某1、黄某非法转让土地案件后续问题的批复》的法律效力。

一、二审案件受理费100元由广西壮族自治区乐业县人民政府承担。

本判决为终审判决。