191021，行政诉讼主体资格审查与行政赔偿诉讼处理

裁判法院：中华人民共和国最高人民法院

裁判时间：2018年12月

案号：（2018）最高法行再128号

【一审法院认为及判决】

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议申请。本案中，桥头镇政府认可其修建7号公路占用夏某从盘川夼村村民刘某处转包的承包地，故夏某对桥头镇政府修建7号公路占用土地的行为有权申请行政复议。桥头镇政府认可其修建金鸡大道占用姚家圈部分集体土地，但否认占用夏某的承包地，并提交姚家圈村民委员会（以下简称姚家圈委会）与村民邹某等签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及姚家圈村民领取补偿款的凭证，用以证实已将补偿款支付相关村民。夏某提交其女儿刘某2与姚家圈委会分别于2001年12月9日、2002年2月8日签订的土地承包合同书两份及证人证言十份，用以证实该宗承包地由夏某实际经营，金鸡大道占用了该宗承包地。对此该院认为，上述土地承包合同书系刘某与姚家圈委会签订，刘某2本人并未出具证明证实夏某系实际经营人；夏某主张金鸡大道占用2002年2月8日签订的土地承包合同书所载明的南山及西山，但该合同并未载明承包土地的四至，无法说明承包地的具体位置。故综合夏某、桥头镇政府在行政复议程序中提交的证据，威海市政府认定夏某对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，81号复议决定依法应予撤销。夏某在庭审中提交的用以证实其损失的证据及桥头镇政府提供的证人邹某的证言，在行政复议程序中均未提交，故不能作为审查81号复议决定是否合法的证据，不予审查认定。威海市政府应当根据夏某、桥头镇政府在行政复议程序及行政诉讼程序中提交的所有证据，正确运用举证责任分配规则，对夏某的行政复议申请重新作出决定。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，作出（2015）威行初字第3号行政判决，撤销威海市政府作出的81号复议决定；责令威海市政府重新作出行政复议决定。

【二审法院认为及判决】

二审法院认为，夏某提起诉讼请求赔偿包括两个地块：桥头镇政府修建7号公路占用夏某从盘川夼村村民刘某处转包的承包地，桥头镇政府修建金鸡大道占用夏某承包土地并毁损其承包土地上的附着物。针对桥头镇政府修建7号公路占用夏某承包土地的事实，桥头镇政府事实上予以认可，故夏某针对桥头镇政府修建7号公路占用其承包地提起行政复议，具有行政复议申请人资格。一审法院判决认定夏某对桥头镇政府修建7号公路占用土地的行为具有行政复议申请人资格正确。关于桥头镇政府修建金鸡大道是否占用夏某承包土地的问题。在行政复议过程中，桥头镇政府否认占用夏某承包地，并提交姚家圈委会与村民邹某等签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及姚家圈村民领取补偿款的凭证，用以证实已将补偿款支付相关村民。夏某为证明桥头镇政府违法占地提交了其女儿刘某2与姚家圈委会签订的土地承包合同书及证人证言，用以证实该宗承包地由夏某实际经营。综合分析当事人提供的证据，夏某提供的土地承包合同书系刘某2与姚家圈委会签订，且并未载明承包土地的四至，亦无法说明承包土地的具体位置，刘某2亦未出具证明证实夏某实际承包经营涉案土地。故一审法院认为威海市政府认定夏某对桥头镇政府修建金鸡大道占用夏某土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，并无不当，予以确认。关于一审法院审判程序是否违法的问题。人民法院审理行政机关作出的行政复议决定是否合法正确应当进行全面审查，包括申请人复议资格、复议程序、复议决定的事实认定及结果。本案中，一审法院根据双方提供的证据综合分析判断，认为威海市政府认定夏某对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，并据此判决撤销威海市政府作出的行政复议决定，并责令威海市政府重新作出行政复议决定，事实清楚，程序合法。至于夏某称一审法院中止审理，程序违法的上诉理由，因一审法院根据审理情况，中止审理后，又恢复审理，并不违反法律规定，故审判程序合法。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

【再审法院认为及判决】

本院认为，一、二审法院对本案的审理是否超出了法定审理范围是解决本案争议的首要问题。再审被申请人威海市政府所作81号复议决定有两项内容：一是确认桥头镇政府占用再审申请人夏某土地修建7号公路和金鸡大道的行为违法，二是驳回再审申请人要求行政赔偿的请求。再审申请人起诉时仅针对后者，并不包括前者。一审法院对前者进行审查，以再审被申请人认定再审申请人对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地的行为具有行政复议申请人资格证据不足为由，对81号复议决定予以判决撤销，便产生是否超出法定审理范围的问题。对此本院认为，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅挑战其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。在再审申请人只对81号复议决定中有关行政赔偿请求的处理提出起诉的情况下，一审法院却对该复议决定中有关行政行为的处理进行审查，并进而撤销了该复议决定，有违不告不理原则，超出了法定审理范围。另外，一审法院对本案的处理，使再审申请人行使诉权的结果比不行使诉权更加不利，对诉权的充分行使和诉讼渠道的畅通产生阻碍效果，与行政诉讼制度的宗旨显有不合。行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，但81号复议决定对原行政行为的处理并非本案诉讼标的，故该原则不适用。二审法院以全面审查原则为据，对再审申请人就一审法院审判程序所提质疑不予采纳，判决理由显有不当。再审申请人主张一、二审法院超出其诉讼请求进行审理错误，该主张成立，依法应予支持。一审法院判决撤销81号复议决定，适用法律错误，依法应予撤销；二审法院判决驳回上诉、维持一审判决同样构成适用法律错误，依法亦应撤销。

就法律关系而言，在一、二审判决撤销81号复议决定并责令再审被申请人重新作出复议决定的内容被撤销之后，再审被申请人所作81-1号复议决定随之失去法律基础，本案应回到再审申请人提起本案诉讼时的状态。此时需要解决的问题是，再审申请人就81号复议决定对其行政赔偿请求所作处理不服提起的诉讼是否符合法定起诉条件。对此本院认为，对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。故再审申请人提起本案诉讼，要求判令再审被申请人通过行政复议解决桥头镇政府的行政赔偿问题，即属此种情形。一审法院于2015年3月19日受理本案。当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第三项规定“起诉人错列被告且拒绝变更的”之情形适用驳回起诉裁定。该规定隐含着人民法院的释明义务。在撤销一、二审判决之后，对于再审申请人提出的起诉，本院本应按照该规定作出释明，并根据释明结果作出相应处理。但考虑到释明的目的在于将就行政赔偿争议提出的起诉导入正确的诉讼程序，而再审申请人事实上已另案起诉桥头镇政府，要求判令桥头镇政府承担行政赔偿责任，且该案正在审理中，故释明的目的已经达到。在此情况下，再审申请人提出的起诉为正在审理的相关行政赔偿案件所吸收，无进入实体审理的可能，故不符合法定起诉条件，依法应予驳回。

综上，再审申请人所提再审主张部分成立，一、二审判决适用法律错误，依法应予撤销。再审申请人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予裁定驳回。再审申请人与桥头镇政府之间的行政赔偿争议可以适当方式通过正在审理的相关行政赔偿案件加以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：

一、撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终346号行政判决；

二、撤销山东省威海市中级人民法院（2015）威行初字第3号行政判决；

三、驳回夏某的起诉。